全面依法治国视域下对宗教事务的依法管理

党的十八大以来，习近平总书记立足推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依法治国和依法治党有机统一，对全面依法治国、建设社会主义法治国家进行深入思考和科学回答，系统阐明了新时代中国特色社会主义法治建设的一系列根本性问题，为中国特色社会主义法治建设迈向新时代、开启新征程、谱写新篇章，提供了强有力的思想武器和科学的行动指南。在2016年全国宗教工作会议上，习近平总书记提出，要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。如何在全面依法治国视域下做好对宗教事务的依法管理，是摆在宗教工作者、宗教研究者乃至宗教界人士面前的一项十分重要的工作。

深刻理解全面依法治国的核心要义

习近平总书记关于全面依法治国的重要论述创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国特色社会主义法治理论的核心内容。党的十九大报告提出，坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略之一。这是全面依法治国的最新战略定位，具有十分丰富的时代内涵和重大时代意义。首先我们要准确把握其核心要义：

一是要准确把握全面依法治国的根本政治保证。习近平总书记强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。在构建积极健康的宗教关系时，党和政府与宗教的关系位居宗教关系的核心，要牢牢把握坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础这个根本。

二是要准确把握全面依法治国的战略定位。党的十九大报告把明确全面推进依法治国总目标纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的“十四个坚持”基本方略，把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”纳入2035年基本实现社会主义现代化的奋斗目标，标志着全面依法治国构成了我们党的指导思想、基本方略和奋斗目标的重要内容。在党的十九大报告中，在论述新时代中国特色社会主义思想和基本方略时，宗教也成为涉及国家发展战略的17项重大事项之一，必须对之作出政策分析和理论指导，以利于更好坚持和发展中国特色社会主义。

三是要准确把握全面推进依法治国的工作布局。习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。依法治国、依法执政、依法行政必须共同推进，因为能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。法治国家、法治政府、法治社会必须一体建设，因为推进任何一个方面、任何一个环节，都要注重全局统筹、顶层设计。这其中包括宗教工作在内，必须在法治轨道上推进宗教工作。

四是要准确把握全面依法治国的重点任务。党的十八大以来，针对法治建设的薄弱环节和实际问题，习近平总书记提出，要着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，明确了全面推进依法治国的重点任务。根据党的十九大精神，我们要推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持以良法促进发展，保障善治；立足法治政府建设要求，进一步推进依法行政，严格规范公正文明执法；打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平；加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，等等。习近平总书记在全国宗教工作会议讲话中要求，必须用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。并且强调，这是全面依法治国的必然要求，也是正确处理宗教领域各种矛盾和问题的根本途径。

党的十九大报告提出新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并概括为“十四个坚持”。报告在第六部分“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”部分的“（六）巩固和发展爱国统一战线”段中阐述了宗教方面的内容，即强调要“全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”这为新时代的宗教工作明确了基本方针、努力方向、工作目标。由此可以明确，我们必须从依法治国的视域上加强对宗教事务的依法管理。

准确把握当前依法管理宗教事务面临的新形势和新任务

把党的宗教政策具体化、规范化，转化为必须遵照执行的法律法规和规章制度，是坚持全面依法治国、提高宗教工作法治化水平的必然要求。新世纪宗教工作理论政策创新的重大实践成果之一，是明确了宗教工作必须走法治化道路。

首先，《宗教事务条例》的颁布实施，为宗教工作走上法治化道路提供了重要遵循。2004年11月30日，国务院颁布《宗教事务条例》，这是我国第一部规范宗教事务的综合性行政法规。《宗教事务条例》细化了宪法和法律有关宗教的原则规定，实现了主要靠政策规范宗教事务到主要依法规管理宗教事务的重大飞跃，宗教工作法治化有了重要遵循，宗教事务管理的主要方面有法可依了。在党中央和国务院正确领导下，原国家宗教事务局陆续制定出台了12个部门规章，作为《宗教事务条例》的配套措施和实施办法，形成了依法管理宗教事务的法规体系。按照法制统一和属地管理的原则，各地结合实际，陆续制定出台了60多部地方性法规和政府规章，全国宗教团体也出台了80多部教规制度，有力推动了《宗教事务条例》的贯彻实施。目前，我国已经初步形成了以宪法为核心，包括行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章在内，比较全面的宗教事务法律制度体系，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

第二，确定了处理宗教问题的基本原则，为提高宗教工作法治化水平指明了方向。2002年1月，《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》提出，依法管理宗教事务的要旨是保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪，为依法管理宗教事务提供了基本遵循。2014 年5月，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上进一步提出，处理宗教问题的基本原则是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪，进一步把遏制宗教极端思想、防止宗教极端主义作为依法管理宗教事务的重要内容，并且把依法管理宗教事务的四大要旨提升为处理宗教问题的五大原则，为提高宗教工作法治化水平进一步指明了方向，使依法处理宗教问题、做好宗教工作成为全面推进依法治国的组成部分。

第三，强调运用法治思维和法治方式，为依法管理宗教事务提供了思想方法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别强调马克思主义哲学对坚持和发展中国特色社会主义的指导作用，在治国理政的思维方式和思想方法上取得了一系列创新成果，其中的一个突出成果就是强调运用法治思维和法治方式治国理政。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要坚持中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，深入推进依法行政，加快建设法治政府，提高党员干部法治思维和依法办事能力，推进治国理政法治化。习近平总书记强调，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，全面推进依法治国是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。依法对宗教事务进行管理，是世界上大多数国家的通行做法。宗教团体、宗教活动场所、宗教活动涉及国家和社会公共利益，遵守宪法法律是公民的基本义务，不允许有法外之地、法外之人、法外之教。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式解决和处理宗教问题的能力，宗教工作者要努力提高依法行政的水平，提高办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的自觉性，在法治轨道上推进宗教工作。

但是，当前在依法管理宗教事务方面依然存在许多问题。一是法治观念依然淡薄。政府方面的不依法行政和宗教方面不依法活动并存。二是宗教法制建设依然需要进一步强化细化。比如：宗教方面的税收问题、宗教活动场所财产权划分问题、宗教活动场所法人治理问题等问题。三是宗教事务执法方面依然存在问题，政府管理宗教事务的行为依然存在许多不够规范的地方。比如临时活动地点的设置审批问题，如何具体操作落实，等等。许多地方对宗教事务不敢执法，不知如何执法，不按照程序执法等问题大量存在。四是宗教领域新情况新问题不断出现，当前突出表现的问题是互联网宗教信息服务领域存在的问题，境外势力利用宗教进行渗透、向非宗教领域蔓延的问题，等等。这些都迫切要求进一步修订完善《条例》，使宗教事务管理的相关制度更加健全，相关部门的职责更加明晰，行政许可、行政处罚等程序更加规范，对公民宗教信仰自由权利的保障更加有力。

习近平总书记在全国宗教工作会议上强调要抓紧完善宗教事务法律法规，对宗教界反映强烈、社会普遍关注、工作中急需解决的问题做出明确规定。《宗教事务条例》就是在这样的背景下进行修订的。《条例》的修订，是深入落实全国宗教工作会议精神和习近平总书记重要讲话精神的重要举措，是全面推进依法治国和全面贯彻党的宗教工作基本方针的必然要求。新修订《条例》的出台，标志着我国宗教工作法治建设迈上了一个新台阶，有利于进一步提高宗教工作法治化水平，更好地保障公民的宗教信仰自由权利，切实加强对宗教事务的依法管理。

切实落实全面依法治国对依法管理宗教事务的新要求新使命

1.坚持立法先行，进一步完善法律法规。我国宗教方面的一些具体问题，要通过修订完善《宗教事务条例》等法规规章解决。目前，新修订的《宗教事务条例》已经实施。当时修订时坚持了三个基本原则：一是坚持问题导向，积极回应社会普遍关注、宗教界要求强烈、工作中迫切需要解决的问题，调整、创新管理制度，研究制定实际举措。二是坚持保护与管理并重，既全面保障信教公民和不信教公民的宗教信仰自由权利，同时也加大对宗教领域违法、犯罪活动的打击力度，以管理促保护。三是坚持求同存异，一方面针对我国各宗教的共性，作集中、统一的规定，增强法律条款的普遍适用性，另一方面也兼顾我国各宗教、各地区的差异，避免一刀切。现在还需要进一步制订出台一系列部门规章或规范性文件，进一步明确有关细则和可操作程序，推动并保障新修订《条例》的贯彻实施。法律法规再好，如不落实、不执行，等于空谈。

2.坚持依法行政，进一步规范管理行为。要以削减行政审批项目为突破口，简政放权，最大限度地减少对宗教事务微观领域的管理职能，从不该管、管不好、管不了的领域退出来，特别是不要干涉宗教团体、宗教活动场所的内部事务，让宗教团体按照自己的章程管好自己应该管好的事务，让宗教活动场所按照自身的管理制度发挥好民主管理组织自我管理的职能，政府宗教工作部门要管好应该管、能管好、职责范围内的领域，切实履行依法管理和监督职责。

3.坚持综合施策，进一步运用多种法治手段。宗教事务不是独立的，它涉及政治、经济、文化、社会、民族等方方面面。对宗教事务的依法管理也不能单方面运用宗教方面的法律法规和政策，要运用多方面的措施和手段综合施策。宗教事务部门运用宗教方面的法律法规对涉及社会和公共利益的事务进行管理责无旁贷，其他部门例如公安、财政、税务、土地、规划、住建、工商、银行等部门，也应该肩负起各自的依法管理职责，履行应尽的管理义务。要善于区分什么属于宗教，什么不属于宗教而属于一般社会事务，要划分清楚，不能泛化、普遍化。不能一跟宗教沾边关联就全都推到统战宗教部门，要强化社会化管理，多种渠道齐抓共管。

4.坚持自我管理，进一步推动完善教规制度。要把宗教工作法治化水平提升到新高度，必须明确政府管理和宗教界自我管理的界限。除了政府立法外，推动宗教组织完善教规制度是把宗教工作法治化水平提升到新高度不可缺少的重要方面。要积极引导宗教界把握和处理好国法与教规的关系。  

5.坚持依法依策并重，进一步做好法律与政策的衔接。在对宗教事务实施的管理中，要注意宗教政策和宗教法律法规的有效衔接，重大政策必须于法有据，要把在实践中证明行之有效的政策，适时提升为法律、法规，成为全社会共同遵守的行为规范。对于宗教事务管理中一时难于通过法律法规规范而又特别急需解决的问题，可以制订政策先行先试，但必须按照法定程序做出授权。

6.加大宣传和培训力度，大力推动形成法律至上的自觉意识。必须加强对宗教工作干部的法治培训，深入学习宪法和宗教方面的法规规章，增强法治观念，依法履行职责，带头遵守好、执行好相关法律法规，切实提升运用法治思维和法治方式处理宗教问题的能力和水平。必须在宗教界深入开展法治宣传教育活动，不断增强宗教界人士和信教群众的国家意识、法律意识和公民意识，增强他们依法依规开展宗教活动的自觉性和主动性，使他们认识到，自觉遵守国家的法律法规是对他们合法权益的最大保护。必须正确处理国法与教规关系，那种教法至上、不服从世间法的行为都是不能允许的。违法犯罪，无论是什么身份，无论是否信仰宗教，都必须严厉打击，不允许有法外之人、法外之地、法外之教。

7.对于新修订《条例》的贯彻落实要有实际举措。（1）抓好新修订《条例》宣传和解读工作。要组织宗教工作干部、专家学者、宗教界人士撰写文章，宣传新修订《条例》的重要意义，解读新修订《条例》的精神实质和主要内容，要讲深讲透，讲清讲明。不仅要重视发挥报刊、广播、电视等传统媒体的宣传作用，还要重视发挥微博、微信、新闻客端等新媒体的传播作用，努力提升宣传效果和传播力度，着力扩大社会知晓面，让新修订《条例》可知可感、深入人心。（2）加强对新修订《条例》的学习培训。为了准确把握新修订《条例》的指导思想、基本原则、主要制度和各项规定，要加强学习培训工作。要把学习宣传新修订《条例》作为“七五”普法的重要任务，利用“宗教政策法规学习月”“和谐寺观教堂创建”活动等平台，在宗教界人士和信教群众中掀起学习热潮。宗教团体要把新修订《条例》列入重要学习内容，宗教院校要把新修订《条例》列入思想政治理论课教学，宗教活动场所要将新修订《条例》上墙进框，宗教教职人员要将新修订《条例》内容融入到讲经讲道之中。中央和国家层面要对地方的培训给予精心指导和大力支持，避免把经讲歪把路走邪。（3）制定新修订《条例》配套办法。国家层面要对新修订《条例》中一些规定比较原则，需要制订配套的办法加以进一步明确，以便于执行。由于新修订《条例》已于今年2月1日实施，制订出台配套规章的工作需要加紧推进。积极推动其他领域法律法规中涉及宗教内容的条文及其司法解释与新修订《条例》衔接统一，防止因法律法规之间相互冲突损害法治权威。地方层面要抓紧调整和完善地方性法规和地方政府规章，与新修订《条例》有效衔接。全国性宗教团体也要根据新修订《条例》修改、调整、完善相关规章制度。（4）推动解决宗教领域突出问题。法律的生命在于实施，在于真正解决问题。各地都要按照保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则，加大对关系国家安全、社会稳定及宗教和睦等突出问题的执法力度，依法惩处宗教事务方面的违法行为，维护宗教领域正常秩序，更好地保障宗教界合法权益，推动新修订《条例》落地生根。（5）切实提高依法行政水平。新修订《条例》的公布，对宗教工作部门依法履行职责提出了新的更高的要求。一是要提高运用法治思维和法治方式处理宗教问题的能力和水平。必须用法律规范管理宗教事务的行为，善于运用法治思维和法治方式处理和解决宗教领域的矛盾和问题，防止和纠正违规干涉宗教内部事务等现象。二是要建立宗教工作权力清单制度。要根据新修订《条例》，建立宗教工作权力清单和责任清单制度，完善宗教事务执法程序，明确新增行政审批事项的审批程序，加强对调整的行政审批事项的事中事后监管。三是要完善执法程序，明确操作流程。健全宗教工作依法决策机制，建立宗教工作法律顾问制度和公职律师制度。四是要落实宗教工作执法责任制。依法惩治失职、渎职和执法腐败现象。五是要加强对新修订《条例》贯彻实施情况的监督检查。强化执法监督，完善宗教工作部门上下级之间的内部层级监督，自觉接受人大、政协、司法机关以及社会监督。推进“双随机一公开”监管工作，加强对新修订《条例》贯彻实施的监督检查，促进新修订《条例》落实到位。

（本文系国家社科基金2017年重大项目《宗教工作法治化研究》（17ZDC149）的成果之一。）

（作者刘金光，《中国宗教》杂志社社长）